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《金融稳定法》出台在即,金融基建相关规制有待完善

本文来源于经纬财经网 2022-05-13 22:41:25

  《金融稳定法》出台在即,金融基建相关规制有待完善

  进入新冠肺炎疫情持续的第三个年头,从贸易摩擦到地缘冲突,从粮食安全到能源博弈,从疫情防控到观念对垒,不同领域翩翩起舞的黑天鹅不断刷新着人们的认知和承受底线,不确定反而成为当下最主要的确定。然而即便如此,人们也不能在焦虑彷徨中无助地等待灰犀牛的来临,生活要继续,经济要成长,信心也需要压舱石。

  在当下的中国,扮演经济社会发展压舱石的正是基础设施建设。在不久前召开的中央财经委员会第十一次会议上,习近平总书记专门强调,基础设施是经济社会发展的重要支撑,要构建现代化基础设施体系,为全面建设社会主义现代化国家打下坚实基础。

  而在种种基础设施建设中,金融基础设施因为其所处地位的枢纽性、影响范围的广泛性以及此前对数字科技发展成果的充分吸纳,无论在未来发展抑或安全保障方面,均具有十分突出的重要作用。

  然而也需要看到,一方面,中国金融基础设施具体项目建设水平参差不齐,有些甚至最初仅为商业价值打造,只是随着后期的快速成长而具有了基础设施意义;另一方面,即使是设计之初便定位为公益性的基础设施项目,也同样可能面临信用风险、流动性风险、法律风险、运行风险甚至系统性风险等挑战,并进而影响金融稳定。

  由于金融基础设施作为规范对象的新颖性,一段时期内中国并没有金融基础设施特别是其风险防控的专门立法,而主要通过适用具体金融基础设施的零散文件对其进行规制,制度供给滞后于实践需要。

  在此情形下,中国人民银行于2022年4月初公布了《中华人民共和国金融稳定法(草案征求意见稿)》(下称《金融稳定法(草案)》),勾勒了金融基础设施监管的基本框架,对后者乃至受后者影响的其他金融生态未来稳定发展,意义重大。

  动态演进中的金融基础设施

  纵观国内外金融基础设施发展历程,防控风险、稳定发展是其共通的特征与本位,甚至不妨认为,作为市场机制底层架构的金融基础设施的成长壮大,其本身就是对金融风险的回应。也正是在2008年世界金融危机爆发后,建设高效、透明、规范、完整的金融市场基础设施逐渐成为国际社会的共识,并由此定义了直至今天的金融发展业务逻辑和外在风貌。

  需要指出的是,一直到《金融稳定法》公布之前,金融基础设施的概念都还主要停留在政策领域。“金融基础设施”的概念在中国人民银行等六部门2020年3月联合印发的《统筹监管金融基础设施工作方案》中,得到了正面阐述,是指为各类金融活动提供基础性公共服务的系统及制度安排,在金融市场运行中居于枢纽地位,是金融市场稳健高效运行的基础性保障。

  从文义上解读,《统筹监管金融基础设施工作方案》中所界定的“金融基础设施”范围除为各类金融活动提供基础性公共服务的系统外,还包括相应的制度安排。与国际社会通用的“金融市场基础设施”对照,可以大致理解为狭义的金融基础设施即为金融市场基础设施,广义的金融基础设施还包括为各类金融活动提供基础性公共服务、涉及金融市场稳健高效运行的基础性保障的制度安排。

  对于金融基础设施的具体内容,《统筹监管金融基础设施工作方案》列举了交易设施、金融资产登记托管系统、重要支付系统、清算结算系统(包括开展集中清算业务的中央对手方)、交易报告库、基础征信系统等六类设施及其运营机构,即在《金融市场基础设施原则》相关表述的基础上,也将基础征信系统及其运营机构纳入金融基础设施的范畴。

  金融基建需解决风险挑战

  从发展路径而言,金融基础设施建设的意义一般主要从提升监管能力,有效防控风险层面理解。此外,随着近年来数字经济的发展,金融基础设施同样也成为智慧城市、数字乡村建设的重要组成而被赋予了稳经济、促增长的作用。

  然而就当下经济和安全形势,金融基础设施的作用还不仅在于“防”和“稳”,而应该切实保持和促进金融的丰富业态以及高水平发展,防止内卷退化,提升能够有效承接合作、承受冲击的国际竞争力。

  不过基于历史经验和政策要求,安全是发展的前提,金融基础设施引领作用的发挥同样需要以风险的有效防控为基础。诚然,金融基础设施本身就为应对风险而生,具有国家信用背书且“大而不能倒”,但这并不意味着其不存在风险挑战。恰恰相反,由于金融基础设施的重要地位和广泛影响,一旦风险不能及时缓释,乃至风险仅停留于隐患猜测,都会对上下游生态造成较大冲击,消耗国家公共资源。因此有必要未雨绸缪,高水平规制、法治化管控。

  金融基础设施面临的风险类型较为广泛,除了信用风险、流动性风险、IT风险、法律风险、运行风险以及一般业务风险、托管风险、投资风险等外,还可能面临因前者持续恶化而滋生的系统性风险。

  在经典意义上的金融基础设施可能遭受的风险方面,以中央对手清算机构开展场外金融衍生品集中清算业务为例,虽然该业务的开展有利于更好地防范金融市场系统性风险,但与此同时却也高度集中了纳入集中清算的所有场外衍生交易的信用风险。在极端市场条件下,清算机构可使用的全部金融资源可能不足以覆盖清算会员作为已完成合约替代的场外金融衍生交易一方,在结算时或之后无法履行对清算机构的支付义务所产生的最大信用暴露。在这种情形下,如果清算会员再因为参加境外中央对手方,与其他金融基础设施连接而产生相互关联风险,就可能继而引发系统性风险。

  在因为数字经济发展而导致某些具有基础设施色彩的平台所面临的风险方面,根据监管机构披露的信息,在网联清算成立前,一些大型平台依托旗下的非银行支付机构,采用典型的代理清算模式,分别与上百家银行系统连接,多头开立账户。这样就造成严重的支付交易信息碎片化情况,游离于监管之外,甚至诱发洗钱和恐怖融资风险。不仅如此,由于客户备付金的分散存放,还容易引发挪用、诈骗等风险,部分平台也以备付金为名目变相抬高利率,甚至为地方股权交易平台乃至无牌照的金融交易场所提供资金结算通道,介入大额、批发类支付服务,在当时未纳入集中清算的情况下,极易引发系统性风险。

  在基础设施平台通用技术对金融稳定的影响方面,以作为金融与场景结合,业务与数据结合的高频交易——支付为例,随着移动支付等新型金融基础设施的崛起,在前沿数字技术成为系统核心的情况下,技术或技术服务提供者可能给金融基础设施带来潜在风险,尤其是信息技术对金融业务、场景和经营模式的重塑、数字金融技术系统与金融基础设施之间关联以及因数字金融发展而导致的金融业务、渠道集中发展趋势更是增加了市场交易进行的风险敞口,使得技术系统可能成为支付风险酝酿的渊薮,并借由支付与信贷、投资等其他金融业务的交互而引发系统性风险。

  金融基础设施规范框架现状

  如前所述,当下包括中国在内,世界经济均在不确定的环境之下面临着持续复杂、严峻的挑战。稳定、健壮的金融基础设施不仅可为金融安全和实体经济“托底”,更可以成为带动数字经济发展的“先锋”,而其前提则是对风险的良好管控。

  从成熟经济体的立法情况看,在经历2008年金融危机之后,普遍针对金融基础设施建立了较为完善的法律框架体系。其中,美国通过《多德-弗兰克法案》,欧盟通过2012年《欧洲市场基础设施条例》和2016年《中央对手方恢复与处置监管规则》,日本通过《金融商品交易法》和2013年《金融市场基础设施监管全面指引》,瑞士通过《金融市场基础设施法》,新加坡通过2019年《支付服务法》和《证券期货法》等,分别结合自身实际对金融基础设施实施常态化、法治化监管。

  反观中国金融基础设施立法,除了中国人民银行和中国证监会于2013年5月分别发布的《中国人民银行办公厅关于实施〈金融市场基础设施原则〉有关事项的通知》《关于实施〈金融市场基础设施原则〉有关事项的通知》外,中国涉及金融基础设施的立法还包括以《民法典》《保险法》为代表的民商事法律和以《人民银行法》《证券法》为代表的经济金融类法律法规,以及分散在支付、清算、结算等细分领域的部门规章及规范性文件等。

  整体而言,中国目前还未颁布有关金融基础设施的专门法律,相关规范多零散见于效力位阶较低的具体性监管文件,不成体系甚至规则之间彼此还存在冲突。这一情形客观呼唤作为专门法、高位阶法的《金融稳定法》的出台。

  因此,前期《金融稳定法(草案)》的适时出台对行业健康发展不啻久旱甘霖。该法案旨在健全金融风险事前防范、事中化解和事后处置全流程全链条的制度安排,主要规定了金融风险防范、金融风险化解、金融风险处置等三方面法律制度。

  在金融基础设施方面,法案首次尝试在立法中使用金融基础设施的概念,并在相关条款(第二条、第十七条第一款、第二十六条第二款、第二十九条第二款、第四十七条第一款)中较为全面涉及了金融基础设施的宏观审慎监管、风险处置、境内分支机构法律适用等问题。

  从《金融稳定法(草案)》的文本内容和立法技术观察,风险处置既是其规范制定的重要来源,也是其施行的主要目的。在这种更侧重于经验主义的立法路径之下,因为金融基础设施本身作为监管对象的新颖性及其风险暴露的不充分性,相应的规范自然也内容寥寥。

  除了将金融基础设施纳入宏观审慎监管以防范系统性金融风险,并规定金融基础设施筹集金融稳定保障基金的资金、境外金融基础设施在境内设立的分支机构参照适用该法之外,对金融基础设施是否适用《金融稳定法》其他条款的规定并不明确。

  而对于一些较为复杂和新型的系统风险触发点,如非金融企业引发的金融风险,由于目前规定的处置主体的专业性、执法力量以及激励约束机制的客观局限,以及科技企业、平台企业风险在属地外的溢出性,交由省级地方政府负责是否适当,也值得讨论。

  应当说,《金融稳定法》更应该是统一协调的金融稳定制度基础,而非专门的金融风险处置法甚至金融破产法(目前草案中第四章共有规定16条,占整个规范六章48条的三分之一,社会讨论也更多集中于风险处置、稳定保障基金使用等方面)。

  以国外经验来看,无论是德国于2008年通过的《金融市场稳定法》抑或美国《多德—弗兰克法案》第一部分“金融稳定法”,其立意都更为宏远,架构也相对开放,重点是整合监管资源防范系统性风险、维护金融稳定,而不应成为某一具体监管工作的专门法律,对于金融机构、金融业务是这样,对于更为复杂重要的金融基础设施更是这样。

  完善法案设计,护航金融基建

  中国自2017年以来逐步形成了“金融委、央行两会+地方金融监管局”的金融监管模式,在国务院金融稳定发展委员会的协调统筹之下,中央与地方之间,中央金融监管(管理)机构之间的职责分工进一步明确和优化。但从金融基础设施建设管理而言,分业监管的金融监管体制使得职能类似甚至相同的基础设施,因为不同的监管部门和缺乏统一的监管规范,而导致其运行主要依据各自监管部门的可能存在规则冲突的零散规定,难以统筹监管和宏观审慎监管。

  除此之外,对于旗下已经有或未来有业务、系统具有基础设施色彩的平台企业而言,需要统一、具体且高位阶的立法为其明确是否准入、如何运营的“红绿灯”,为其发展注入确定性。这样不但能够有效引导平台企业更好服务小微、民生和实体经济,也有利于不同类型金融基础设施的稳健成长,进而更好地促进发展,守护安全。

  具体而言,包括未来的《金融稳定法》在内,金融基础设施法律规范可从以下四个方面予以完善:

  首先是明确金融基础设施的内涵、外延。在目前的立法格局下,《金融稳定法》最适合在总结前期政策文件表述和业务发展客观情况下对金融基础设施的内涵外延进行界定,在此基础上进一步规范其法律地位。除国际国内监管文件中列明的金融基础设施类型外,还应正面回应以主流支付平台为代表的商业系统是否属于金融基础设施或带有基础设施色彩、准用基础设施规范,并明确对其加强监管的触发条件。

  其次是完善金融基础设施监管顶层设计。考虑到《金融稳定法》在金融稳定法律规范体系中的定位以及风险处置中复杂多元的具体情形甚至利益冲突、道德风险,建议更多突出法案对金融基础设施监管的统率作用(而非更多程序、内容的细节规定),在其中侧重于规定金融基础设施宏微观结合统筹监管的顶层设计内容和基本原则设置,健全部门之间的监管分工和协调合作。

  除此之外,对于金融基础设施监管的其他具体规则,则可考虑采取授权立法的方式,为监管特别法或细则的制定预留空间。

  第三是加强对重要金融基础设施的立法与监管。除明确对金融基础设施的分级分层管理机制外,《金融稳定法》还应对于一些在相关业务领域发挥比普通公共服务更为重要的关键作用,甚至具有一定自然垄断色彩,监管失灵可能导致系统性风险发生的重要金融基础设施的风险化解和处置作出直接规定,在实践中遵循一致的监管标准和要求。

  再者,对于境外可能对中国金融安全产生重要影响的基础设施,除现有的信息共享与境内机构管理内容外,还可借鉴公平竞争审查制度,规定必要情况下权利主张的境外效力。